Les politiques publiques de lutte contre la pauvreté en Amérique latine

La lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale sont la priorité des agendas gouvernementaux des pays d’Amérique latine. Exception faite peut-être de la Colombie où le Président est élu avec le mandat clair de négocier avec les guérillas et de l’Equateur qui n’a toujours pas pris part à la stratégie de réduction de la pauvreté entreprise par la Banque mondiale et où l’agenda politique est plus centré sur la « dollarisation » de l’économie équatorienne que sur la lutte contre la pauvreté.

I. Les stratégies gouvernementales de lutte contre la pauvreté et les inégalités en Amérique latine : des exemples de pays réellement impliqués

La politique d’aide au développement engagée par l’Union européenne dans les pays d’Amérique latine et relative, notamment, à la lutte contre la pauvreté et les inégalités ne peut être effective et efficace que si les pays bénéficiaires développent eux-mêmes des politiques dans ce domaine d’action. L’aide de l’Union européenne reçut par les différents pays d’Amérique latine intervient au cours d’un long processus visant à appuyer ces pays dans le développement de politiques publiques sociales. Comme nous l’avons mentionné auparavant, l’action de l’Union européenne dans un pays tiers, quel qu’il soit, ne peut se révéler efficace et durable que si l’Etat qui en bénéficie manifeste une réelle volonté politique dans la réception de cette aide. Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et les inégalités en Amérique latine, l’action de l’Union européenne entend soutenir mais aussi compléter les initiatives déjà entreprises dans les pays concernés. En règle générale, la volonté politique de lutter contre la pauvreté est effectivement présente en Amérique latine, mais ce sont des problèmes d’ordre technique, le manque d’argent mais également des problèmes tels que la corruption ou les changements politiques qui sont à l’origine des résultats souvent trop faibles des politiques publiques ou des réformes entreprises dans le domaine de la lutte contre la pauvreté. En réalité, même si la volonté politique et les stratégies ne manquent pas, ce sont souvent le manque de moyens et l’application effective de ces politiques qui font défaut.

A travers les exemples qui vont suivre, nous verrons que les stratégies adoptées par les pays d’Amérique latine (plus précisément d’Amérique centrale et de la région andine) ont souvent les mêmes objectifs et reposent sur les mêmes piliers que la politique de réduction de la pauvreté de l’Union européenne. Nous allons prendre pour exemple les pays suivants : Guatemala, Nicaragua, Colombie, Equateur, Pérou et Bolivie. Il est très important que ces pays développent par eux-mêmes ces politiques sociales ; cela leur donne une véritable assurance et une confiance en eux malgré l’aide de l’Union européenne. Ils peuvent ainsi se prouver à eux-mêmes leur capacité de réaliser des actions et de lutter concrètement contre les problèmes qui les affectent. Ainsi, la complémentarité des politiques publiques latino-américaines avec l’action de l’Union européenne remplace l’assistanat total auquel on peut assister dans certains pays d’Afrique. Là se trouve peut-être la différence de développement entre les pays latino-américains et les pays africains.

Le Guatemala arrivait en 2000 en 120ème position sur les 174 pays repris dans l’indice de développement humain (IDH) des Nations Unies et ses indicateurs sociaux sont les pires de la région. C’est un des pays qui possède un des plus hauts taux de population indigène en Amérique latine ; sept indigènes sur dix sont pauvres. Le président Alfonso Portillo a décidé d’entreprendre une action pour remédier à cette situation catastrophique et a alors proposé un Plan de Gouvernement pour 2000-2004, intégré dans les Accords de Paix, visant à faire face à la lutte contre la pauvreté. Ce Plan est basé sur l’objectif de « palier la crise économique, de garantir l’accès de la population aux services de base dans un système démocratique consolidé, dans un exercice décentralisé du pouvoir public et un Etat de droit renforcé (1) ». Le Gouvernement a effectivement reconnu l’importance que représente la lutte contre la pauvreté au Guatemala et a présenté en septembre 2001 une stratégie de diminution de la pauvreté couvrant la période 2002-2005, et dont le coût était d’environ 3000 millions de dollars US. Cette stratégie est basée sur plusieurs objectifs. Il faut réussir à amener la croissance économique à un niveau équitable d’au moins 4% par an, augmenter à 6% l’investissement en capital humain notamment en santé préventive, le taux de mortalité maternelle et infantile, l’éducation primaire et la réduction du taux d’analphabétisation. Pour ce faire, les services de santé doivent être déconcentrés tout en privilégiant le secteur rural et les populations indigènes. De plus, il faut un investissement en capital physique en priorité dans les zones rurales les plus pauvres (eau potable, assainissement de base, énergie et chemins) avec une participation administrative accrue des municipalités. Enfin, le développement agricole est nécessaire et sera encouragé par le bais de distribution de terres et la livraison d’engrais à de petits agriculteurs, la fourniture de machines et d’équipements agricoles. Cependant, pour pouvoir réduire la pauvreté dans les milieux ruraux, le Plan devra tenir compte de la diversification des activités économiques dans les secteurs ruraux. Ainsi, pour parvenir à réduire la pauvreté, le gouvernement propose d’agir sur la base de plusieurs principes :

• Réorientation des frais publics vers les secteurs ruraux les plus pauvres.

• Gestion publique efficace et transparente en matière de prélèvements fiscaux et de rationalisation des frais publics.

• Décentralisation des services de l’Etat.

• Participation des citoyens pour garantir l’efficacité de la gestion publique (2).

La situation au Nicaragua n’est pas plus enviable, avec près de 48 % de la population qui vit en dessous du seuil de pauvreté et environ 17 % dans une pauvreté extrême. Même si dans les années 1990 des efforts considérables ont été déployés pour réduire la violence civile, atteindre une stabilité macro-économique et restaurer la croissance, et que les indicateurs sociaux et la disponibilité des services sociaux de base se sont en principe améliorés, la pauvreté continue à être omniprésente. C’est en juillet 2001 que le gouvernement a publié sa stratégie de lutte contre la pauvreté intitulée « Une stratégie renforcée de croissance et de lutte contre la pauvreté ». Elle se base sur l’apport de services aux pauvres, la promotion d’une meilleure équité en améliorant l’accès des pauvres aux bénéfices de la croissance, la transparence et la responsabilité et l’augmentation de la participation de tous les acteurs de la société nicaraguayenne dans ce processus. Cette stratégie doit agir sur la croissance économique, l’accroissement des investissements, une meilleure protection des groupes vulnérables, la bonne gestion publique et le développement institutionnel. « L’objectif général est de réduire le taux d’extrême pauvreté de 50 % en 2015, avec un objectif intermédiaire de 17,5 % pour 2005 (3) ». Mais l’idée a été critiquée pour le manque de coordination et la démarche peu participative qui ont présidé à son élaboration. De plus, elle se présente comme une simple énumération d’idées de projets. Dans le domaine de l’éducation, le gouvernement prévoit des investissements physiques dans les locaux scolaires, un investissement intellectuel en formation des enseignants et une réforme complète de l’enseignement secondaire et technique. En ce qui concerne la santé, les autorités prévoient d’étendre la couverture des soins de santé de base en ciblant particulièrement les femmes et les enfants.

Le Pérou compte 52% de sa population en situation de pauvreté. Affronter une situation de pauvreté d’une grande partie de la population est un intérêt et un objectif national prioritaire. Pour ce faire, le gouvernement péruvien a incorporé la variable sociale dans sa stratégie. La création d’emploi, l’amélioration et l’accroissement de la couverture de santé, l’éducation, le logement, la sécurité alimentaire, entre autres, constituent les objectifs à atteindre que s’est fixé le gouvernement. En effet, le gouvernement élu pour la période 2001-2006 est censé diriger fermement ses politiques dans le sens de la lutte contre la pauvreté. Ainsi, le gouvernement central péruvien a commencé à opérer une décentralisation (2005-2009) afin de transférer des politiques sociales aux gouvernements locaux, et ce, dans un souci d’efficacité et de meilleure visibilité des politiques mises en œuvre. De plus, le Ministère des affaires étrangères péruvien est aussi attachée à lutter contre ce fléau dans le pays. A cet effet, il a définit une diplomatie sociale ; autrement dit un ensemble d’objectifs et d’actions destinés agir sur plusieurs champs d’action prioritaires :

• La participation active, et en fonction des exigences du Plan nacional de lucha contra la pobreza, dans les négociations internationales sur l’agenda social. Le Pérou agit dans ces différents domaines afin que la Communauté internationale adopte des stratégies et mène des actions pour atteindre les objectifs du millénaire pour le développement.

• La coopération internationale bilatérale ou multilatérale au soutien du Plan nacional de lucha contra la pobreza. L’agence Péruvienne de Coopération Internationale (Agencia Peruana de Cooperación Internacional) a pour responsabilité d’accroître la coopération et de maintenir les niveaux de coopération au bénéfice des pays à faible revenu, comme le Pérou.

• La contribution institutionnelle du Service Diplomatique à la lutte contre la pauvreté à travers le programme Solidaridad. Le programme Solidaridad consiste pour les ambassades et les consulats à obtenir des financements, de coopération ou des donations, de n’importe quelle source, afin de financer des microprojets de développement social local ; des projets qui sont directement administrés par la population bénéficiaire.

Le gouvernement péruvien met aussi directement en place un certain nombre de projets spécifiques et thématiques, notamment le programme Juntos (un programme national de soutien direct aux plus pauvres). Il s’agit d’un programme dont le but est d’effectuer des transferts directs au bénéfice des familles les plus pauvres parmi la population, en milieu rural comme en milieu urbain. Le projet facilite aux familles bénéficiaires, moyennant leur participation et leur accord, l’accès aux prestations de santé, à l’alimentation, à l’éducation et l’état civil ; tout cela dans le but d’assurer la santé et l’alimentation de base des femmes et de leurs enfants, la scolarité sans désertion ainsi que l’état civil et l’identification. En ce qui concerne l’éducation, le gouvernement est en train de réformer le système existant en essayant de relier davantage l’éducation secondaire à l’emploi (programme Huascarán). Dans le secteur de la santé, plusieurs réformes ont été entreprises depuis 1995 ; « certaines ont été un succès (priorité pour les soins de base, surveillance médicale des mères et de leurs enfants, campagnes de vaccination) alors que d’autres ont été durement critiquées (réforme de la sécurité sociale, politique de stérilisation « forcée ») (4) ». Pour le logement, des programmes tels que vivienda para todos ou mejorando tu vida tente d’améliorer les conditions de vie de la population rurale. Dans le domaine de l’emploi, ce sont les programmes emergencia social productivo, a trabajar urbano, a trabajar rural ou a producir qui sont menés par le gouvernement pour tenter de remédier au chômage, qui touche particulièrement les femmes et les jeunes du pays. Ainsi, entre 2001 et 2004, la pauvreté au Pérou s’est réduite de 54,3 % à 51,6 % alors que l’extrême pauvreté a baissé de 24,1 % à 19,2 %.

Enfin, la Bolivie est sûrement le pays le plus pauvre d’Amérique latine ; avec 50 % de sa population indigène, l’exclusion de cette partie de la population a crée et renforcé la pauvreté. Le Gouvernement reconnaît que l’intégration sociale ne pourra se faire que si l’on donne aux exclus les moyens d’appliquer leurs droits sociaux, économiques et culturels comme tout « citoyen ». Dans le pays, la pauvreté est la première cause de l’insécurité alimentaire et dans certaines régions rurales, la dépendance vis-à-vis de la recherche de la nourriture a augmenté considérablement le taux de chômage. L’approche du Gouvernement en terme de protection sociale est basée sur le modèle de l’Etat providence. La Bolivie dispose de plusieurs Institutions destinées à protéger la population la plus vulnérable par le biais de programmes de prévention dans les domaines de la santé, des retraites, de la lutte contre la violence domestique, de la sécurité sociale… Le Gouvernement a également adopté un plan d’urgence pour l’emploi destiné à créer 70 000 emplois (dont 30 % pour les femmes) dans les milieux ruraux et urbains pour la tranche la plus pauvre de la société. Il faut noter toutefois que « depuis le début des années 1990, des politiques boliviennes agressives luttant contre les inégalités sociales ont été mises en place mais leurs effets restent limités (5) ». Dans les campagnes, l’éducation primaire et les services de santé ont été améliorés ; dans les villes, l’accès aux soins s’est accru pour les personnes âgées, les femmes et les enfants ; toutefois, les indicateurs révèlent les limites de ces politiques. Le chemin est encore long pour arriver à un seuil convenable de niveau de vie. En 2001, le Gouvernement a donc intégré les politiques sociales dans la sphère économique, avec une priorité donnée à l’emploi et à la productivité. Il a ensuite adopté une stratégie de réduction de la pauvreté (Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza) dont les grandes lignes d’action visent à réduire la pauvreté et promouvoir le développement humain dans les 15 prochaines années en s’appuyant sur la lutte contre le chômage, le logement, l’éducation primaire, les services de santé, la sécurité et la protection des plus vulnérables ainsi que la participation et l’intégration sociale. De plus, cette stratégie incorpore un nombre d’actions visant à davantage d’égalité notamment en faveur des femmes et des indigènes.

II. Les limites de telles politiques et les mauvais élèves de la lutte contre la pauvreté

Il n’est pas toujours aisé pour les pays en développement de mener des politiques publiques visant à lutter contre la pauvreté, et ce, pour différentes raisons indépendantes de leur volonté ou non, même lorsque l’Union européenne est prête à appuyer véritablement de telles politiques. Il est nécessaire de signaler que, parfois, le climat politique dans un pays ou dans une région n’est pas toujours propice à la mise en place de politiques « sociales ». En effet, les Etats en question sont amenés quelques fois à donner la priorité à d’autres problématiques plus importantes, telle que la paix, dont dépend la mise en place d’une stratégie de lutte contre la pauvreté. La volonté politique de lutter contre la pauvreté, bien souvent endémique dans ces pays, passe alors au second plan en laissant la place à d’autres problèmes d’ordre prioritaires.

C’est l’exemple de la Colombie, en proie à la guerre civile depuis plus d’un demi siècle. Le président colombien Uribe a été élu avec un mandat clair : négocier la paix avec les guérillas et restaurer un climat paisible et propice au développement du pays. La priorité du gouvernement est donc de régler la guerre civile en Colombie avant de s’attaquer à d’autres problèmes, non moins importants, comme la pauvreté ou les inégalités sociales. Le président précédent, M. Pastrana (1998-2002) avait alors présenté un plan national de développement intitulé : « Changer pour construire la paix (6) ». Le processus de paix, le Plan Colombia, demeure cependant prioritaire, tant aux yeux de la classe dirigeante que de l’ensemble de la population. Ce programme tente de créer puis de rassembler les conditions favorables à la construction d’une paix durable en Colombie. En effet, cet objectif est bel et bien le premier à atteindre avant d’envisager les autres problématiques qui rongent le pays. Mais dans un pays où le taux de chômage est très élevé, en particulier chez les femmes et les jeunes colombiens, et où les inégalités sociales restent présentes, le gouvernement a tout de même dut envisager une stratégie pour lutter contre ces problèmes. Il s’agit d’une stratégie à long terme visant à améliorer la distribution des soins, réduire le chômage et éliminer la pauvreté afin d’arriver à un meilleur niveau de justice sociale. Cette stratégie se base sur plusieurs objectifs. Tout d’abord, il s’agit d’établir un « Etat de droit » ; les réformes politiques se focalisent sur des institutions plus transparentes, encouragent la bonne gouvernance et soutiennent la démocratie. Le deuxième point important est de soutenir les structures sociales en luttant contre le chômage, la pauvreté et les violations des droits de l’Homme. La troisième stratégie est basée sur une paix durable dans le pays, la démilitarisation suivie d’une réintégration des forces armées au sein de la société colombienne. La quatrième stratégie vise à augmenter les exportations et la dernière, de combattre la corruption. Enfin, les secteurs de la santé et de l’éducation ont été à l’origine de nombreux efforts de la part des autorités colombiennes, bien que n’apparaissant pas parmi les priorités du Gouvernement. Malgré ces efforts et quelques progrès considérables, des disparités importantes dans ces deux domaines continuent de frapper les classes sociales les plus faibles, en milieu rural et urbain.

Toutefois, l’Union européenne a mené et continue de mener des actions en faveur de la lutte la pauvreté et les inégalités en Colombie. Peut-être les résultats ne seraient-ils pas les mêmes si le gouvernement considérait ce problème de façon prioritaire. Il n’empêche que l’on constate des améliorations dans ces domaines car il existe malgré tout une volonté politique de la Colombie dans ce domaine.

D’autre part, des Etats dont la situation sociale reste alarmante, et malgré les appels de la Communauté internationale, ne considèrent pas ce problème comme étant prioritaire dans leur politique. Cette absence délibérée d’actions dans le domaine social montre un certain désintérêt des autorités pour les classes de la société touchées par ce problème, ou alors dénote la volonté de l’Etat de s’acquitter de ce problème via d’autres solutions.

On peut alors citer l’exemple de l’Equateur. Face à de nombreuses et courantes difficultés sociales s’expliquant par la crise économique qui a débutée en 1998 ; la dévaluation, l’inflation et la perte d’emplois ont eu une répercussion dramatique sur le niveau de pauvreté équatorien. En effet, « en 1999, 69% de la population vit sous le seuil de pauvreté comparé à 34% en 1995 (6) ». De ce fait, la sécurité alimentaire des secteurs les plus pauvres de la population continue à se détériorer et la situation demeure très préoccupante. La situation économique a aussi un impact sur les inégalités sociales ; prenons comme exemple les enfants qui travaillent et tous les abus qui sont liés à ce travail précoce. Le chômage est aussi un point de préoccupation important dans le pays et dans les zones rurales, la population vivant sous le seuil de pauvreté atteint parfois 90% de la population dans certaines de ces zones. Malgré la situation sociale dans le pays, le président préfère donner la priorité à l’économie du pays, en pensant que l’amélioration de la situation économique aura des répercussions sur la situation sociale. Cependant, on a vu que la croissance économique était nécessaire mais loin d’être suffisante pour lutter efficacement contre la pauvreté dans les pays en développement. De plus, l’Equateur n’a toujours pas prit part à la Stratégie de la Banque mondiale sur la réduction de la pauvreté. On pourrait en déduire un manque de volonté politique de lutter contre ce fléau. Toutefois, et heureusement, l’Union européenne tente d’apporter une aide afin de lutter contre la pauvreté et les inégalités existantes dans le pays.

Ainsi, le facteur de la volonté politique d’un pays semble déterminant pour une réception efficace de l’aide communautaire en matière de lutte contre la pauvreté et les inégalités sociales.