Vers une commission de bassin pour le Jourdain ? Préparer une gestion commune : les axes de la coopération dans le bassin du Jourdain

Malgré les divergences manifestes entre les différents riverains du Jourdain et le douloureux héritage que ces peuples portent dans leur chair, en dépit des craintes affichées de toutes parts et du statu quo qui en résulte, au-delà du jeu d’influences auquel se livrent les dirigeants politiques, enfin, à contre courant de toutes les aversions viscérales des opinions publiques les unes à l’égard des autres et les multiples fragmentations communautaires qui divisent la région, il n’est pas illusoire d’espérer voir se mettre en place progressivement les conditions d’une gestion concertée des ressources en eau. L’effort doit donc surtout porter sur la construction d’un devenir commun.

La situation du Proche-Orient n’est donc pas désespérée, mais le temps de mettre à nu certains comportements et certaines attitudes passéistes est venu. Les Etats riverains du Jourdain doivent prendre en considération les questions que soulève une pénurie d’eau à l’échelle du bassin avec les incidences économiques occasionnées et les difficultés qui menacent, ceci en parvenant à planifier leur action dans le cadre d’une coopération régionale. La gestion de l’eau et son utilisation doivent être réglementées et relayées. C’est là le rôle de la communauté régionale – voire internationale – élargie (chercheurs, politiques, ingénieurs, sensibilisation des populations…).

Un accord portant sur un plan de partage de l’ensemble des ressources hydrauliques du bassin du Jourdain, comprenant les eaux de surface et les nappes souterraines, apparaît de plus en plus incontournable pour la réussite du processus de paix régional. « Un tel accord se révèlera peut-être le point le plus difficile de l’ensemble des négociations ; cependant, si le consensus en faveur d’une coopération réelle est réalisé, ce sera probablement la meilleure garantie d’une paix durable » (1).

I. Le contexte

Traditionnellement, deux approches sont envisagées pour développer une coopération à l’échelle du bassin du Jourdain, en matière d’aménagement hydraulique.

• Une « approche technique » d’abord, qui aborde la question exclusivement sous l’angle économique et technologique. La gestion optimale de l’eau se comprend alors comme « la capacité à ajuster la demande à l’offre, ceci à un moindre coût économique et écologique » (2). Cette perspective est celle qui a prévalu dans l’établissement des différents plans de partage des eaux, jusqu’au plan Johnston en 1955.

• La deuxième voie est celle qui a été empruntée depuis la décennie 70-80, c’est-à-dire l’option politique qui s’est identifiée avec le processus de paix israélo-arabe. Cette « diplomatie de l’eau » se traduit notamment par la recherche d’un consensus de nature juridique autour des eaux du Jourdain.

Devant l’échec de ces deux méthodes, il semble, de l’avis de nombreux experts, qu’une approche globale, qui intégrerait les aspects politiques et économiques s’impose désormais.

Pour faire face aux problèmes qui se posent à eux, les riverains du Jourdain disposeraient de moyens d’action assez étendus s’ils parvenaient à s’entendre sur la nature d’une coopération hydraulique.

II. Un souci commun : comment répondre aux besoins croissants ?

En situation de pénurie, la première attitude est d’accroître les capacités d’approvisionnement en développant l’exploitation de nouvelles ressources. Or, les réserves d’eau inexploitées du bassin du Jourdain sont quasiment inexistantes : elles se limitent à une partie des eaux souterraines de l’aquifère occidental de Judée-Samarie et aux eaux du Yarmouk sur lequel quelques aménagements sont encore envisageables afin de tirer parti de 60 à 150 millions de mètres cubes annuels qui s’écoulent dans la Mer Morte via le bas Jourdain lors des inondations hivernales. Cette procédure, envisagée dans le traité de paix israélo-jordanien de 1994, peut d’ailleurs être généralisée à l’ensemble des wadis (petits cours d’eau) des deux côtés du Jourdain : ces eaux hivernales ainsi canalisées, plutôt que de « gonfler » les réservoirs, pourraient contribuer à alimenter artificiellement les aquifères, ce qui aurait l’avantage de réduire les pertes par évaporation. Une autre mesure allant dans le même sens, les « moissons d’eau », mériterait d’être développée. Il s’agit de construire des micro-barrages et des tranchées afin de récupérer l’eau de pluie qui servirait à l’irrigation de vastes plaines : cela pourrait, selon certaines estimations, offrir 30 à 50 millions de mètres cubes d’eau supplémentaires et accroître par exemple les disponibilités hydriques de la Jordanie de 5 %. Des citernes placées sur les toits permettraient de réaliser la même opération pour recueillir de l’eau servant aux usages domestiques ; cette pratique tombée en désuétude fait l’objet d’une étude très sérieuse de la part du Plan d’Action Jordanien pour l’Environnement et, dans les Territoires palestiniens où elle est encore très suivie, des travaux d’assainissement s’avèrent nécessaires.

Le nettoyage des sources polluées et le recyclage des eaux usées peuvent constituer un autre axe de la coopération régionale. Cela concerne notamment le bas Jourdain qui par un système de diversion reçoit les eaux provenant de sources infiltrées par de l’eau de mer qui sinon iraient se déverser dans le lac de Tibériade. Mais la situation des nappes phréatiques de Gaza n’est pas plus rassurante. Quant au recyclage, c’est une option à privilégier sur le long terme, puisqu’elle permettrait de réutiliser 65% de l’eau allouée aux usages industriels et domestiques ; la part de ces usages, qui représente actuellement entre 30 et 35 % de la consommation d’eau dans le bassin du Jourdain, prendra des proportions croissantes dans les prochaines décennies du fait d’un développement de l’industrialisation et d’une forte croissance démographique. D’après les estimations faites sur la base d’un partage de l’eau plus équitable, les quantités d’eaux usées pourraient s’élever à 650 millions de mètres cubes par an pour Israël, à 500 pour la Jordanie et à 325 pour les Palestiniens : au total, cela représenterait donc plus de la moitié des ressources aujourd’hui disponibles… (3). Compte tenu de tous ses avantages – un surplus hydrique appréciable, un apport nutritif pour les sols, et un coût de traitement relativement modéré par rapport à d’autres technologies (entre 0,26 et 0,52 $ par mètre cube) – le recyclage des eaux usées peut devenir la solution d’avenir, mais cela demande une coopération étroite des riverains du Jourdain.

Le dessalement de l’eau de mer et des eaux saumâtres est souvent présenté, notamment par les experts israéliens, comme un procédé incontournable pour Israël et ses voisins. Cependant, d’une part, le dessalement nécessite une mobilisation de moyens financiers (son coût varie entre 1 et 1,7 $ par mètre cube d’eau) et technologiques relativement importants, et représente, d’autre part, une menace pour l’environnement car pour traiter 100 mètres cubes d’eau il faut rejeter 30 tonnes de sel : or, les conséquences d’un tel rejet pour la faune et la flore marines ne sont pas connues avec précision.

II. Mode de vie et environnement : préparer l’avenir

A. Des droits sur l’eau

L’eau n’est plus une ressource éternellement renouvelable et, inévitablement, sa maîtrise est source de nombreux litiges.

La création d’un droit propre établissant les règles de propriété sur l’eau permettrait, d’une part de civiliser les attitudes des hommes pour la possession de cette ressource, d’autre part, de prendre en considération de manière plus rationnelle les coûts et les bénéfices des usages futurs de cette ressource. Mieux, une législation demanderait aux entrepreneurs d’intégrer ce rapport entre le coût et les bénéfices dans leur structure d’exploitation. A tous points de vue il est donc indispensable de fixer une tarification progressive pour les divers usages de l’eau : la création d’un marché de l’eau, structuré, réglementé et régionalisé devient ainsi une nécessité.

Culturellement, l’eau est pensée par les populations du bassin du Jourdain comme un bien public et gratuit : cette conception est de surcroît confortée par les textes bibliques ou coraniques et relayée par les visées politiques et stratégiques des dirigeants. L’eau appartient à un territoire, lui-même revendiqué par un peuple…

Il appartiendra peut-être à un comité régional de structurer le processus décisions-réalisations de manière à garantir une égale attention aux différents intérêts sociaux.

B. Des droits pour l’eau.

L’approche économique qui consiste à établir les droits de propriété sur l’eau et à garantir l’égal accès de tous à l’eau doit se concilier avec un effort écologique durable. Le défi qui préoccupera les pays de la région dans l’avenir, sera de parvenir à inverser le processus de dégradation de la qualité de l’eau. Cela demande à définir un « ajustement structurel écologique », c’est-à-dire d’ajuster la structure de la production d’un pays ou d’un ensemble de pays riverains d’un même système hydraulique aux contraintes écologiques. Ce concept n’est toutefois pas applicable sans restructurations du tissu économique et social, ce qui nécessite du temps et des moyens. Ainsi, dans un contexte aride, il s’agit par exemple, en cas de compétition entre l’agriculture et l’industrie, de favoriser prioritairement les projets industriels écologiquement viables car leur productivité est supérieure à celle de l’agriculture. Etant donné le poids de l’agriculture dans le bassin du Jourdain, nous comprenons toute la difficulté qu’il y a à vouloir privilégier ces principes écologiques de développement économique : les conséquences sociales de tels ajustements structurels s’accommodent difficilement avec des économies peu industrialisées, rurales, et traditionnelles…

C. Développer des technologies respectueuses de l’environnement.

Les « Reverse Osmosis technologies », c’est-à-dire les technologies permettant d’agir sur le milieu naturel pour maximiser et rationaliser son exploitation dans un souci constant de préservation de l’environnement, connaissent un réel essor, principalement en Israël et dans une moindre mesure en Jordanie du fait de l’étroite coopération qui s’est établie depuis quelques années entre les deux principaux riverains du Jourdain. Ces technologies concernent non seulement le traitement des eaux usées et leur recyclage, mais également le dessalement de l’eau de mer ou des sources salées. Ce dernier point, le dessalement, considéré par de nombreux experts comme une option envisageable à large échelle est celui qui prête le plus à discussion pour diverses raisons et notamment à cause d’un coût financier élevé.

Les usines de traitement de l’eau se sont multipliées depuis les années 60, mais nous constatons que ce procédé reste le privilège des pays riches : en 1990, environ 13 millions de mètres cubes d’eau étaient traités journellement par des installations prévues à cet effet, 50 % d’entre elles se trouvaient dans le Golfe arabo-persique, 12 % aux Etats-Unis, le reste des usines étant réparti dans le monde. Actuellement plus de la moitié des usines de traitement sont destinées au dessalement, un quart d’entre elles traitent les eaux saumâtres et les autres travaillent à drainer et assainir des plans d’eau.

Dans le bassin du Jourdain, seul Israël a les moyens financiers et technologiques pour se lancer dans des projets de traitement de grande envergure. Environ 40 usines ont été construites par les Israéliens depuis 1965 qui disposent ainsi d’un surplus hydrique de 50 000 mètres cubes par jour. Si cette technologie permet à Israël de solutionner les problèmes liés à la qualité des eaux de différents sites (par exemple le sud de la mer Morte) qui ne sont pas reliés au National Water Carrier, elle occasionne des coûts financiers relativement conséquents (4), ce qui limite à court ou à moyen terme sa généralisation à l’ensemble des pays riverains du bassin.

D’autre part, les pollutions liées au déploiement des unités de traitement, ainsi que les effets des rejets de sel sur l’écosystème sont un autre sujet d’inquiétude. En effet, toutes les installations israéliennes utilisent des énergies conventionnelles, à la fois coûteuses et polluantes, comme l’électricité ou les énergies thermales obtenues par la combustion de carburants. Dans l’avenir il s’agira de développer des énergies renouvelables, économiques (les coûts peuvent être réduits de 20%), respectueuses de l’environnement et privilégier ainsi la pression hydrostatique (en utilisant les différences d’altitude), les énergies solaires ou encore la force éolienne…

III. Préparer une gestion commune : les axes de la coopération dans le bassin du Jourdain

A. Le groupe de travail multilatéral pour l’eau

En arrière plan des négociations bilatérales entre Israël et ses voisins arabes, se tiennent des réunions multilatérales entre l’ensemble des riverains du Jourdain, bien moins médiatisées, mais plus instructives et plus innovantes que les discussions politiques. Ces groupes de travail se positionnent comme un corollaire du processus de paix aujourd’hui mis à rude épreuve : ainsi, d’un côté, leurs travaux reflètent les hésitations et les tensions propres au processus politique (le Liban et la Syrie n’en ont pas accepté le principe), mais d’un autre côté, il s’agit pour des équipes composées de spécialistes des pays du bassin, mais également d’experts de pays tiers, d’ONG et d’organismes financeurs, de mettre en place les bases d’une future coopération à l’échelle du bassin. La première réunion s’est tenue à Moscou en janvier 1992, et depuis les rencontres se sont succédées lors de rounds bis annuels.

Le groupe de travail sur l’eau aborde des domaines aussi variés et cruciaux que :

• La collecte et l’échange de données relatives à la qualité et à la quantité des ressources ;

• Les moyens d’accroître le potentiel régional ;

• Les procédés de conservation et de préservation de la ressource ;

• La planification de projets régionaux.

Ces travaux sont réalisés en étroite corrélation avec les travaux des quatre autres groupes de discutions multilatérales, et particulièrement avec le groupe de travail sur l’environnement qui s’occupe de questions telles que la pollution marine, la désertification, la qualité de l’eau potable, et le traitement des eaux usées (5). La fréquence et le caractère constructif de ces rencontres ont permis aux représentants des différents pays impliqués d’établir entre eux des contacts informels et de développer des réseaux transfrontaliers, avec en perspective la réalisation de partenariats concrets : c’est ainsi par exemple que les réalisations israélo-jordaniennes de la vallée du Jourdain ont pu voir le jour après la conclusion d’un accord de paix en 1994, ou que la Déclaration de Principe entre Israël et l’OLP, désormais suspendue, a pu se dessiner en 1993.

B. Le relais de la société civile régionale.

Les travaux des groupes multilatéraux ne sont que des propositions qui seront ensuite discutées lors des discussions bilatérales et ne reçoivent qu’un accord de principe : la réalisation de ces projets incombe à certains comités tels que le Comité pour la Coopération Economique israélo-palestinienne - resté lettre morte - ou le Comité israélo-jordanien pour l’eau – très actif dans la vallée du Jourdain - qui n’ont que peu de marge de manœuvre en l’absence d’un accord politique global.

Néanmoins, grâce à la multiplication de ces rencontres entre experts, spécialistes, représentants d’institutions et d’organismes divers, de multiples projets émergent au sein de la société civile régionale. Ainsi, en marge des réunions multilatérales et malgré les tergiversations des gouvernements, des réseaux d’experts et d’acteurs se constituent autour de la gestion de l’eau. Ce mouvement qui prit son essor dès novembre 1992 à Zurich avec la « Première conférence internationale israélo-palestinienne sur l’eau » se traduit par la réalisation de quelques micro projets locaux.

Au mois de mars 1999 furent par exemple publiées les conclusions d’un projet d’étude réalisé par 15 chercheurs des Académies des Sciences d’Israël, de Jordanie, de l’Autorité palestinienne et des Etats-Unis, intitulé : « La science et l’eau ne connaissent pas de frontières ». Cette étude a insisté sur la nécessité de favoriser une meilleure répartition de l’eau et d’exploiter au mieux les bassins collecteurs mais a émis quelques réserves quant au développement des usines de dessalement de l’eau de mer pour des questions de coût.

IV. Vers une « Commission du bassin du Jourdain » ?

La plupart des grands fleuves internationaux sont gérés dans le cadre d’une commission régionale qui regroupe l’ensemble des pays riverains : le Jourdain est l’un des derniers fleuves à ne pas faire l’objet d’une gestion intégrée. Il est vrai que l’étape préalable à l’établissement d’un vrai partenariat, c’est-à-dire une concertation régionale, n’est pas encore réalisée : tant qu’Israël occupera le Golan, la Syrie et dans son sillage le Liban refuseront notamment de participer aux négociations multilatérales.

Le temps viendra, espérons-le, où les derniers litiges territoriaux seront réglés. Il s’agira alors pour l’ensemble des Etats appartenant au bassin hydrographique du Jourdain de discuter de leur avenir commun.

Le principal obstacle qui se dresse devant une telle entreprise est la perte partielle de souveraineté – qui s’étendrait inévitablement bien au-delà d’une simple gestion des ressources hydriques – qu’une telle intégration régionale entraînerait pour chacun des partenaires. L’établissement d’un comité exécutif suppose donc, comme l’a souligné la Déclaration finale du forum de Petersberg organisé en mai 1998 par la République Fédérale d’Allemagne, que soient remplies un certain nombre de conditions de base : « une vision commune pour gérer efficacement les ressources ce qui nécessite un climat de confiance, une volonté politique appuyée par un soutien public fondé sur une large coopération, un partenariat à large assise associant bailleurs de fonds et institutions internationales avec des organismes non gouvernementaux. »

A l’issue du Congrès international organisé du 18 au 20 juin 1998 par l’Université Saint-Esprit Kaslik du Liban, l’Académie de l’Eau a proposé, à la demande de l’Office International de l’Eau, une « Charte Conseil des Commissions internationales de bassin », laquelle présente quelques pistes pour une gestion intégrée : de telles initiatives internationales, qui se multiplient et s’entrecroisent, permettront sans doute de persuader les riverains du Jourdain de se concerter.

Notas

• (1) : Raj Krishna, « International watercourses : World Bank experience and policy » , p.84, in Water in the Middle East, dir.J.A.Allan, 1995.

• (2) : Libiszewski, « Water disputes in the Jordan Water region and their role in the resolution of the arab Israeli conflict », Occasional papers n°13, 1995, p.51

• (3) : Libiszewski, op.cit, p.54

• (4) : Coûts : 25 à 35 cents par mètre cube pour le traitement de l’eau saumâtre ; entre 70 et 90 cents par mètre cube dans les usines de dessalement de l’eau de mer, selon les quantités traitées.

• (5) : Les trois autres groupes de travail traitent respectivement du développement économique régional, des réfugiés, et du contrôle des armes.