Como los sistemas de seguridad nacionales tienden a escaparse del control de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Un peligro para el respeto del estado de derecho en regimes democraticos. El ejemplo de Guatemala. Analisis elaborado por la Fundacion Myrna Mack

Analisis de las iniciativas de ley: Ley Marco de Inteligencia n° 3287 - Ley de Creacion y Funcionamiento de la Direccion General de Inteligencia Civi - DIGICI. N° 2860 Resumen Ejecutivo Ley marco de Inteligencia.

• Nota: en el presente documento se presenta unicamente el analisis a la ley marco de inteligencia N. 3287.

Análisis técnico

1. Al nivel de dirección de los organismos de inteligencia, la propuesta crea un ente autónomo, el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), adscrito a la Presidencia de la República bajo la dirección de un Director con rango ministerial. Tendría las funciones actuales de la SAE pero con capacidad de realizar Inteligencia operativa, es decir obtener información por sus propios medios. Esta situación le otorga a este organismo de dirección una peligrosa autonomía funcional, presupuestaria y operativa de inteligencia, para los estándares democráticos en que debe desarrollarse estas actividades.

2. Dentro de las facultades que se le otorga al CNI está la de recabar toda la información e inteligencia producida por los organismos previstos en esta iniciativa. Esto es peligroso porque va permitir concentrar en una sola persona (Director del CNI) todo este conocimiento. Así el director adquiere un gran poder y puede condicionar o administrar interesadamente la información que alcanza al Presidente de la República.

3. En lo referente a los artículos que norman el nombramiento del director (Art. 13) podemos observar la posibilidad de durar en el cargo doce (12) años, tres periodos presidenciales, lo que le otorga un poder de conocimiento, informe y eventual chantaje político y empresarial en todos los ámbitos de la escena nacional.

4. Respecto a los elementos de ejecución de la producción de inteligencia, la propuesta modifica la ubicación y funciones de la actual SAE contraviniendo claramente lo establecido en los acuerdos de paz específicamente en el AFPC (Art. 49). En este contexto la propuesta le atribuye a la SAE responsabilidades de “inteligencia social”, claramente dirigidas a la represión de las protestas sociales, y le otorga capacidad para realizar inteligencia operativa.

5. Respecto a la estructura, la iniciativa plantea una dependencia jerárquica y funcional de todos los organismos de inteligencia al Director del CNI sin tener en cuenta la necesidad de un trabajo como sistema integrado y la complementariedad que se requiere para lograr la eficiencia en el desarrollo de la labor de producción de inteligencia y bajo un adecuado control democrático.

6. Al nivel de decisión política del Estado, crea un “Consejo de Dirección” con la finalidad de asesorar al Presidente de la República sólo en temas de inteligencia. Esta situación no permite visualizar la concepción de la política de inteligencia enmarcada dentro de la política nacional de seguridad, alejándose de una real y efectiva institucionalidad para la seguridad en Guatemala que se propugna no sólo desde los acuerdos de paz sino también desde ámbitos académicos y de la sociedad civil.

7. Respecto a la integración de este “Consejo de Dirección”, la propuesta indica que estará constituido por tres representantes del organismo Ejecutivo, tres Diputados y tres magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta situación genera una nueva función, asesorar en políticas de inteligencia y en situaciones de crisis al Presidente de la República, a los diputados y magistrados de la corte suprema que no se establecen en sus respectivas normas y que no establece parámetros de asesoría necesariamente confiables.

8. Respecto a los controles que el Estado debe ejercer sobre los organismos de inteligencia, la iniciativa sólo plantea en un artículo (Art. 24) el control desde el Legislativo a través de una comisión específica pero con facultades limitadas no haciendo hincapié en la función de fiscalizar, legislar e investigar; funciones naturales del legislativo en un Estado democrático de derecho. Adicionalmente no se norma o no se trata los controles democráticos indispensables que desde el Organismo Judicial y el Organismo Ejecutivo se deben ejercer sobre todas las actividades de los órganos y organismos de inteligencia.

Análisis Jurídico

La iniciativa 3287, en adelante, la iniciativa, contiene una serie de elementos preocupantes, por cuanto un análisis somero permite concluir, que además de presentar falencias de carácter técnico, en la práctica de ser aprobada afectaría derechos constitucionales y generaría conflictos con la legislación guatemalteca.

• I. El secreto absoluto y el derecho constitucional a la publicidad de los actos administrativos

Entre los puntos más importantes de la Iniciativa, están los referidos al ente llamado Centro Nacional de Inteligencia (CNI), el ente más importante dentro del sistema nacional de Inteligencia.

Al respecto base señalar que el Artículo 9 de la Iniciativa se refiere a lo que denomina “ACTIVIDADES. Las actividades del Centro Nacional de Inteligencia, así como su organización, medios, procedimientos, personal, instalaciones, centros de datos, fuentes de información y la información que pueda llevar al conocimiento de lo anterior, están contempladas en las excepciones que establece el artículo 30 de la CPRG”.

El artículo 9, pese a estar denominado “actividades” en realidad debiese ser llamado: “SECRETIVIDAD TOTAL DE TODO LO RELACIONADO CON LA CNI”. En efecto, el artículo 30 de la CPRG establece lo siguiente:

“Artículo 30. Publicidad de los actos administrativos. Todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia.”

De manera que al efectuar la remisión a las excepciones del artículo 30, todo lo contemplado en el artículo 9; esto es, actividades, instalaciones, procedimientos, etcétera, - en definitiva todo lo que constituye la CNI- se encuentra exceptuado del derecho constitucional a la publicidad de los actos administrativos, o lo que es lo mismo, se le considera un asunto militar o bien diplomático de seguridad nacional.

Lo anterior implica que ante cualquier requerimiento de información, inclusive identificación del personal o la ubicación de las oficinas, los miembros de este sistema podrían invocar el secreto más absoluto, haciendo en la práctica inviable cualquier tipo de control, incluso por parte de los tribunales de Justicia o del mismo organismo ejecutivo, respecto de su accionar. Esto se verá en mayor detalle cuando nos refiramos a los llamados mecanismos de control.

Lo anterior entra en conflicto con lo estipulado en el artículo Artículo 44, relativo a los Derechos inherentes a la persona humana, que establece al efecto que “Serán nulas ipso jure las leyes y las disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución garantiza”.

• II. Otros derechos fundamentales afectados

La Iniciativa contiene una gran indeterminación en lo que respecta a la actuación de los servicios de inteligencia en términos generales, lo que hace temer que las actividades no se encuentren delimitados a los ámbitos que la Constitución establece a la actividad del Estado. En efecto; en materia de funciones, la Iniciativa no contiene alusión alguna a la regulación de los procedimientos por medio de los cuales los órganos de inteligencia obtendrán información. Por ello, no se limitan las facultades operativas de los entes que componen el sistema nacional de inteligencia, ni se distingue entre la obtención de información de fuente abierta o de fuente cerrada, lo cual es un elemento básico para establecer un control que garantice la plena vigencia de los derechos constitucionales.

Más aún: La Iniciativa pretende fijar un ámbito indeterminado y por ende amplísimo de temas susceptibles de inteligencia, permitiéndose con ello el acopio y análisis de información sobre prácticamente cualquier circunstancia de la vida nacional.

Por ejemplo, cuando se define la Inteligencia civil, se señala que “Es la parte de la inteligencia consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a las actividades criminales realizadas por la delincuencia común delincuencia y crimen organizado, que por su naturaleza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad que pongan en peligro o atenten contra la vida de los ciudadanos, su patrimonio, su libertad, el estado de Derecho y el de las instituciones del Estado”.

No obstante, se agrega que Inteligencia Civil, “Es asimismo el producto de la búsqueda y procesamiento de toda información disponible de carácter civil, para la formulación de planes que garanticen el cumplimiento de la misión asignada al Ministerio de Gobernación.”

Análogamente, la inteligencia militar es “el producto de la búsqueda y procesamiento de toda información disponible de carácter militar, para la formulación de planes que garanticen el cumplimiento de la misión asignada al Ejército de Guatemala”

En este punto, llama la atención que la redacción de dicho artículo no hace referencia a “la misión asignada al Ministerio de Defensa” lo cual sería coherente con la definición relativa a la inteligencia civil (es decir, el Ministerio de Gobernación como destinatario de la inteligencia) sino que se refiere a la misión asignada al Ejército. Esta redacción, por tanto, refuerza y consolida el carácter autónomo respecto del poder civil, que ha tenido históricamente dicha rama de la inteligencia en Guatemala.

Más preocupante aún resulta la definición de Inteligencia Social: “Es la parte de la inteligencia referida a la búsqueda de información sobre las actividades de desarrollo humano, social, y económico que se desarrollan en el territorio nacional, que permitirá tener los conocimientos necesarios para la creación de planes de desarrollo en dichas áreas de parte del Organismo Ejecutivo, así como para prevenir efectos y consecuencias al ser aplicadas políticas públicas que no obtuvieran los resultados deseados o que puedan generar actividades o actitudes de rechazo, inconformidad, insatisfacción o desórdenes populares, que puedan afectar el estado de derecho, la libertad, libre movilización, patrimonio de los ciudadanos e instituciones del Estado.

Lo anterior tiene las siguientes consecuencias:

1) La Inteligencia social implica recabar todo tipo de información sobre actividades de desarrollo humano, social, etcétera.

2) Ello, –en palabras de la iniciativa- “permitirá tener los conocimientos necesarios para la creación de planes de desarrollo”. Vale decir, se trata de un resultado hipotético previsto para el futuro; pero no se exige, para obtener la información, que la actividad de inteligencia social tenga la finalidad de brindar tales insumos, o bien se circunscriba a la búsqueda de este resultado o siquiera que existan planes de desarrollo.

Lo mismo puede decirse respecto de la inteligencia industrial y tecnológica, también definidas en la Ley. En principio, las actividades de investigación de un centro universitario o los productos o contratos de una industria privada, bajo este prisma, pueden ser objeto de actividades de inteligencia.

3) La segunda parte de la norma en comento, es decir, la prevención de efectos adversos, está saturada de condicionantes hipotéticos (políticas públicas que puedan generar actividades y actitudes de rechazo… que puedan afectar el Estado de Derecho….”) de manera tal que esta norma colocaría a cualquier persona u organización, sin que exista necesidad de una real amenaza, en la hipotética situación de ser objeto de operaciones de inteligencia. Bajo este prisma, la actividad de la oposición política, organizaciones de la sociedad civil, periodistas, etc., puede verse afectada por las actividades de inteligencia de órganos que, en la práctica, según veremos, no están sometidas a control real de los poderes públicos.

Lo anterior, afecta la certeza de derechos constitucionales como la Libertad de acción, establecida en el Artículo 5o. de la CPRG, que establece que toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no prohíbe (…) y que tampoco podrá ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actos que no impliquen infracción a la ley. Igualmente, se ven vulnerados el Derecho de reunión y manifestación (Artículo 33 de la CPRG), Derecho de asociación (Artículo 34 de la CPRG) y Derecho a la Libertad de emisión del pensamiento (Artículo 35 de la CPRG).

• III. Mecanismos de control previstos en la Ley

Normalmente a nivel de estándares internacionales, las normas que regulan la actividad de inteligencia prevén mecanismos de control por parte de los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Por otra parte, el Artículo 10 de la Iniciativa señala el sometimiento del CNI al ordenamiento jurídico vigente. En la práctica, sin embargo, al establecerse legalmente el secreto absoluto de su actuar, el CNI está en los hechos sustraído de todo control.

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  • Ejecutivo: Al respecto, la ley no establece otro control por parte del Ejecutivo que la obligación del director de dicho servicio, de presentarle al presidente del Ejecutivo la organización y presupuesto anual y elaborar el informe anual.

  • Legislativo: Se señala que si bien existe un control por parte del congreso, en la práctica lo que se regula es el acceso de una comisión especial, a determinada información: Objetivos de inteligencia, el informe anual del director del CNI, acceso a materias clasificadas, con excepción de las fuentes y medios y aquella procedente de servicios extranjeros; acceso al presupuesto y ejecución del mismo. Los miembros del Legislativo estarán obligados a guardar secreto.

No se percibe entonces, cómo podrán los diputados ejercer acción fiscalizadora alguna, toda vez que aún en el evento de tener conocimiento de hechos que atenten contra la los derechos reconocidos en la Constitución, no podrían difundirla o siquiera entregar los antecedentes al Ministerio Público, en caso detecten la comisión de un delito, o al Procurador de Derechos Humanos, si se trata de una violación a los Derechos Humanos. Inclusive, los fiscalizadores están obligados al retorno de la información (documentos) al CNI, “sin que se puedan retener originales, copias o reproducciones”. De manera que están en la práctica impedidos legalmente de brindar antecedente alguno.

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  • Control Judicial: No está previsto en la Ley. Sólo existe una norma que regula la participación de magistrados de la CSJ en el consejo de dirección, lo cual contraviene la Ley Del Organismo Judicial, por cuanto ésta regula las atribuciones de los miembros de la CSJ, entre las cuales no está la de integrar este tipo de organismo.

Por otra parte, la asesoría que pueda brindar dicho consejo no es vinculante, por lo que en la práctica, pese a que las normas respectivas están situadas en el capítulo IV “DIRECCIÓN Y CONTROL” en la práctica dicho Consejo no dirige ni ejerce control alguno respecto de los órganos de inteligencia, aparte de “cooperar en verificar el trabajo integrado de las direcciones y secretaría…” sin que tengan otras facultades, y además afectos a la misma obligación de secreto que afecta a los diputados de la Comisión de Inteligencia.

Régimen de destitución de funcionarios del CNI. Los motivos de destitución que afectan al director del CNI son extremadamente limitados, tales como “traición, permitir la violación a los preceptos constitucionales, manejo inadecuado de fondos o negligencia demostrada”. La posible comisión de delitos propios de los funcionarios públicos por parte del director del CNI, o de simples delitos comunes, no se encuentra contemplada como causal de destitución.

Por otra parte, pese a que la información que brinda el CNI está destinada al Ejecutivo, la destitución misma está en manos del Legislativo a través de un procedimiento en que no se establecen plazos ni tampoco un quórum para la destitución. Más aún, no está prevista la suspensión del ejercicio de las funciones del director del CNI ni de ninguno de los miembros de dicho organismo, mientras se realiza la investigación para establecer responsabilidades. En la práctica, el Presidente del CNI puede verse inclusive favorecido por el cambio de autoridades en el Legislativo y la titularidad del cargo prolongarse más allá del período presidencial respectivo aún si ha sido señalado de cometer ilícitos.

En cuanto al personal, en ninguna parte de la norma se regula su proceso de ingreso, régimen de promoción, la posibilidad de comisión de faltas administrativas o ilícitos penales.

En la práctica, la indeterminación de tales procedimientos o causales de inhabilidad para optar a cargos dentro del sistema de inteligencia o cesar en sus actividades, añadido al secreto en que se desarrolla todo el actuar de la CNI, convierten a los miembros de esta institución en prácticamente impunes respecto de las infracciones administrativas o penales en las que pudiesen estar involucrados, lo cual violenta el principio de igualdad establecido en el artículo 4º de la CPRG.

• IV. Certeza jurídica que otorga la Iniciativa respecto de las instituciones de Inteligencia

El artículo 6 de la iniciativa, establece la integración de las instituciones del Sistema Nacional de Inteligencia. Su considerando e) señala que dicho sistema estará integrado además por “otras direcciones que a futuro se considere necesario crear, para poder cumplir permanentemente con lo estipulado en (…) la Constitución Política de la República”

Vale decir, el artículo 6 abre la puerta a la posible creación de otros órganos de inteligencia del Estado bajo la dirección del director del Centro Nacional de Inteligencia. No se establece si ello será materia de ley o de un acuerdo. No existe límite a la creación de otros entes de inteligencia.

• V. Acuerdos de Paz

El artículo 27 transitorio previsto en la Iniciativa viola los Acuerdos de Paz, los cuales están en camino de convertirse en ley de la República. Dicho Artículo contiene una disposición breve y concisa: “DEROGATORIA. Se deroga el artículo 13 de la Ley del Organismo Ejecutivo.”

El Artículo 13 se refiere a la existencia de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE) por lo tanto la iniciativa pretende, en dos líneas, hacer desaparecer el sustento legal para la instancia coordinadora de inteligencia vinculada al poder civil contemplada en los Acuerdos de Paz, para sustituirla por este nuevo ente denominado CNI que, como vemos, no responde a los lineamientos, requerimientos y necesidades de la Inteligencia propia de un Estado democrático, en coherencia con la constitución y la legalidad vigente en Guatemala.

Conclusiones

• 1. El excesivo poder y autonomía en el manejo y empleo de la inteligencia de Estado que se le otorga al Centro Nacional de Inteligencia y su director hacen de esta iniciativa muy peligrosa para el funcionamiento de un Estado Democrático de Derecho.

• 2. No respeta los Acuerdos de Paz (AFPC):

  • a) Al crear un organismo a nivel dirección con capacidad de realizar inteligencia operativa. Esta no está contemplada en la propuesta de institucionalidad para la seguridad en Guatemala (contraviene el Art. 51).

  • b) Al otorgar una ubicación y función diferente a la SAE e inclusive brindarle la capacidad operativa. (contraviene el Art. 49).

• 3. Contraviene normas de rango legal y constitucional, generando un sistema de inteligencia con un insuficiente control de los Poderes del Estado, únicos depositarios reales de la soberanía tal y como está preceptuado en la Constitución.

Notes

• Analisis elaborado por la Fundacion Myrna Mack.